노후주거지정비 지원사업 발전방안에 대한 소고

하승현 주택도시보증공사 차장

1. 들어가며

  우리나라는 전후 복구과정에서 부족한 주택재고를 공급하기 위하여 다양한 정책수단을 활용해 왔습니다. 저렴한 교외 택지, 선분양제도, 대형건설업체 등을 활용한 아파트 위주 외곽개발은 비교적 양질의 주택을 단기간에 확보하였다는 점에서 그 의의를 찾을 수 있을 것입니다.

<그림1. 유형별 주택호수>

출처 : 인구주택총조사 자료 기준으로 저자 작성

  다만 이러한 과정에서 원도심에 위치한 비아파트 위주의 저층주거지는 장기간 개발에서 소외됨에 따라 점차 노후화되기 시작하였으며, 특히 아파트 비중이 낮은 비수도권 지역의 경우 주택의 연령이라 할 수 있는 사용승인경과년수가 20년을 초과하는 비율이 매우 높게 나타나고 있습니다.

<그림2. 시도별 주택유형 비중>

출처 : 인구주택총조사 자료 기준으로 저자 작성

<그림3. 시도별 비아파트 사용승인 경과년수>

출처 : 인구주택총조사 자료 기준으로 저자 작성

  노후화된 주택의 증가는 지역에 대한 매력도를 저감시킴으로 인하여 새로운 인구의 유입, 건조환경에 대한 자본 투자(민간 및 세수 기반 공공투자 포함)를 기대하기 어려우며, 이는 생활편의시설 부족, 재난·안전 대응 약화, 빈집 발생, 슬럼화 등 사회적 비용 증가로 이어질 수 있습니다.

2. 정책적 대응방향 – 노후주거지정비 지원사업

  중앙정부는 거시적으로는 지역균형발전 및 국토의 효율적 이용, 미시적으로는 상기한 사회적 비용의 감소를 도모한다는 관점에서 ’24년 이래 노후주거지정비 지원사업(舊 뉴:빌리지)이라는 재정보조사업(공모방식)을 추진하고 있습니다.

  노후주거지정비 지원사업의 대상지는 전면 재개발이 사실상 불가한 노후건축물(20년) 비중 1/2 이상, 저층 주거용 건물(단독·다가구, 연립, 다세대) 비중 2/3 이상인 구도심 지역이며, 주요 지원사항으로는 국고 보조금, 용적률 등 계획규제 완화, 공적 금융지원 등이 존재합니다.

  이러한 인센티브를 통해 해당 지역에서 시행하는 정비사업의 사업성을 제고하여 민간의 자발적 정비를 유도하는 것이 본 지원사업의 핵심이라 하겠습니다.

<그림4. 노후주거지정비 지원사업의 정의>

출처 : 저자 작성

  지원사업의 유형은 아파트 수준의 정주환경을 조성하고 민간 주택정비를 유도하는 데 방점을 두고 있는 일반정비형과 빈집 밀집지역의 정주환경 개선 및 빈집 정비방안에 집중하는 빈집정비형으로 구분할 수 있으며 두 유형은 지원규모와 주요 단위사업에서 일부 차이가 있습니다.

  일반정비형은 국비 최대 150억원을 활용한 세대당 1대 수준의 주차장 조성, 소방도로 확보, 맹지 해소를 위한 도로 정비, 생활·안전 SOC 공급을 핵심 단위사업으로 제시하고 있으며, 빈집정비형은 국비 최대 50억원을 활용, 빈집 실태조사 기반의 빈집 정비(철거·개보수·매입 활용 등)를 중심으로 기반·편의시설 공급, 집수리 등을 주요 단위사업으로 설정하고 있다는 점에서 차이가 있다고 할 수 있겠습니다.

3. 구체적 지원방안

  사업성 개선, 즉 수입과 비용의 측면에서 노후주거지정비 지원사업이 가지고 있는 구체적 지원방안을 살펴보겠습니다.

  수입 측면에서는 용적률 인센티브와 공공지출을 통한 SOC 공급이 핵심 수단입니다. 노후주거지정비 지원사업의 경우 대상지 내 법적상한의 1.2배까지 용적률 완화가 가능하고, 이는 공급물량 확대를 통해 분양수입을 늘리는 직접적인 인센티브로 작용하고 있습니다.

 동시에 공공지출을 통해 부족하였던 주차장, 도로, 공원, 편의시설 등을 공급할 경우 종전 자산가치 및 분양가격에 긍정적 영향을 주어 사업성이 제고될 것입니다. 이러한 공공지출의 재원으로는 국가·지자체 보조금을 중심으로 주택도시기금 융자, 지방공기업 투자 등을 추가로 활용할 수 있습니다.

  비용 측면에서는 민간사업자에 대한 금융비용 절감이 결정적인 역할을 합니다. 일례로 주택도시기금은 자율주택정비사업 시행자를 대상으로 총사업비의 최대 70%까지 연 2.2% 수준의 저리 융자를 공급하고 있으며 빈집을 포함하거나 공공참여 시에는 1.9%까지 금리가 완화됩니다.

  이는 회사채 금리(8.989%, BBB-, 3년물, ’26. 1. 기준)에 비해 상당히 낮은 수준으로 일반적으로 신용이 부족한 정비사업 시행자의 금융비용 부담을 크게 경감시키는 장치라 할 수 있습니다.

<그림5. 민간부문 자력정비 유도 방법>

출처 : 저자 작성

  정리하자면 노후주거지정비 지원사업의 핵심은 마중물을 활용한 SOC 공급과 용적률 인센티브·공적 금융지원을 유기적으로 결합해 민간 정비의 수익을 일정 수준 이상으로 끌어올리는 구조 설계에 있다고 하겠습니다.

4. 추진현황

  노후주거지정비 지원사업은 시행 초기단계로 아직 가시적 성과에 대하여 논하기는 조심스럽습니다만, 지방자치단체에서 수립한 사업계획서를 토대로 개략적인 사업의 방향성과 추진성과를 유추해 볼 수 있습니다.

  사업계획서상 나타나는 특징으로 거주환경 개선은 상당 부분 이루어질 것으로 보인다는 점입니다. ’25년 공모 지원 접수자료* 기준, 대부분의 사업지에 주민설문 기반의 맞춤형 거점시설, 주차장, 가로정비, 생활안전시설 확보, 공원 조성 등 주거만족도 증진에 기여하는 단위사업이 포함되어 있습니다.

 * 접수물량은 비공개자료로 비율 정보만을 표기하였음을 양해 부탁드립니다.

<그림6. 노후주거지정비 지원사업 단위사업 구성>

출처 : 2025년 노후주거지정비 지원사업 접수자료 기준으로 저자 작성

  다만 다양한 보조금 사업으로 기대되는 거주환경 개선 효과와 완화된 개발규제에도 불구, 극히 일부의 사업지를 제외하고 개별재건축, 자율주택정비사업 등 민간부문 정비사업 추진에 관한 내용은 부재한 상황입니다. 다시 말해 민간의 자력정비를 유도하기 위한 다양한 방법론이 원활히 작용하지 않고 있다는 것이지요.

5. 원인분석

  그렇다면 민간의 자력정비가 미진한 원인은 무엇일까요? 대상지 특성, 정비사업에 영향을 주는 요인들을 모두 검토할 수는 없으나 사업계획서상으로는 크게 세 가지 요인이 관찰됩니다.

  첫째, 정비의향이 상대적으로 낮은 고령인구의 비율이 높습니다. 고령자들의 경우 정비사업 추진으로 인한 주거환경 개선편익 또는 향후 매각으로 기대할 수 있는 자본이득보다 이주로 인한 주거불안정, 커뮤니티 소실, 제한된 생애소득으로 인한 비용 부담 등 부정적 영향이 크게 작용하여 정비사업에 참여하지 않는 경향이 있습니다.

  앞서 제시한 <그림 6>에 나타난 것과 같이 대부분의 사업계획서에 정비사업 대신 집수리 사업이 포함되어 있다는 점에서 이러한 경향을 확인할 수 있습니다.

  둘째, 기존 거주민의 정주환경 개선에만 집중된 SOC 공급입니다. 본 사업의 취지상 주민들이 원하는 SOC를 공급하는 것은 타당합니다. 다만 상기한 인구구조와 연결되어 조성되는 다수의 공동이용시설이 고령자를 주 이용자로 설정하고 있어 정비의향이 상대적으로 높은 젊은 인구의 유입을 기대하기는 어려운 상황이며, 주차공간 확보 또한 기존 거주민의 편의를 증진시킬 수 있으나 주차장 공급으로 인하여 신규 정비사업이 발생할 것이라고는 예상하기 어렵습니다.

  또한 일부 사업계획의 경우 가시적 성과가 큰 거점시설 조성에 대부분의 사업비를 투입하는 등 지역 전반에 걸친 정비유도보다는 사업지 내 일부 거주민들의 정주환경 개선으로 사업효과가 국한되는 문제가 발생할 것으로 예상됩니다.

  셋째, 보조금 일변도의 사업비 구성과 이로 인한 재원 한계입니다. 대부분의 사업지에서 국비, 매칭 지방비와 같이 상환이 불필요한 일회성 지출만을 활용하여 사업을 구상하고 있으며, 주택도시기금 등으로부터 사업에 필요한 재원을 차입하여 사업을 추진하고 완료 이후 상환하는 구조는 고려하고 있지 않습니다. 실제로 주택도시기금을 활용하고자 하는 사업지는 전체 중 5%에 불과한 상황입니다.

  일반정비형 기준 최대 375억원의 가용재원(국비 150억, 매칭 지방비 225억)으로는 평균 10만㎡ 이상 대규모인 대상지를 매력적인 주거지로 탈바꿈시키기에는 다소 부족합니다. 일례로 해당 예산규모는 공동이용시설(연면적 1천㎡), 문화공원(4천㎡), 주차장(약 100면) 정도를 조성할 수 있는 규모로 지역 전체에 대한 파급효과는 기대하기 어려운 수준입니다.

6. 발전방안

  여느 사업과 마찬가지로 노후주거지정비 또한 명쾌한 해답 또는 정답은 존재하지 않으며, 본 지원사업 또한 초기단계로 앞으로 많은 시행착오를 겪으며 차선책을 찾아나가야 할 것입니다. 이러한 관점에서 저자가 생각하는 발전방안은 다음과 같습니다.

  첫째, 잠재적 정비여력이 충분한 지역을 선별해야 합니다. 기존 사업계획서는 장기간 개발 소외, 자력정비 불가, 노령인구 증가, 주택가격 하락, 공실률 상승 등 지역의 취약점을 강조, 공적 지원수혜의 당위성에 집중해왔습니다. 이는 공모(경쟁)방식 지원사업의 특성상 부득이한 측면이 있으나 공적 지원을 토대로 민간의 자발적 정비를 유도하는 본 지원사업의 취지와는 일부 차이가 있다고 할 것입니다.

  본 지원사업의 목적을 달성하기 위해서는 주택 개발압력, 청년층 유입, 일자리 창출 등이 발생하여 양호한 사업성과 높은 정비의향을 기대할 수 있으나 지역 특성상 전면 재개발이 불가능한 지역을 탐색하고 자발적 정비가 발생할 여건을 갖추어 줄 필요가 있습니다.

  다시 말해 노후주거지정비 지원사업은 취약지역에 대한 복지, 환경개선 측면의 시혜적 사업이 아닌 민간정비라는 씨앗의 발아를 촉진하는 기반을 조성하는 사업이 되어야 할 것입니다.

<그림7. 사업계획서 키워드 개선방향>

출처 : 저자 작성

  둘째, 현 거주민의 정주환경 개선뿐만 아니라 신규 인구 유입 및 자력정비를 유도할 수 있는 사업(시설)계획이 필요합니다.

  고령화된 거주인구를 대상으로 한 설문조사와 이에 근거한 노인 복지, 체육시설 등의 공급은 자발적으로 거주환경을 개선하고자 하는 청년층을 유인하기에는 다소 부적절합니다. 따라서 설문 대상을 기존 거주민 뿐만 아니라 인근 유입 가능 혹은 희망세대로 확대하여 기존 및 장래 거주민의 수요를 복합적으로 고려한 시설계획이 이루어져야 할 것이며, 편의시설 일변도의 공급이 아닌 구획 정리, 도로 개설, 공원 조성 등 계획행위를 수반하는 사업계획을 활용하여 민간 정비가 원활하게 발생할 수 있는 환경을 조성해 주어야 할 것입니다.

  부차적으로 시설의 입지를 결정할 때 지자체가 기 보유하고 있는 부지 이외에 확보가능한 부지를 전향적으로 검토하여 유사 규모의 재원이 투입되더라도 사업효과가 최대화될 수 있도록 하여야 하며 본 지원사업의 목적성과 일치하지 않는 단순 지방자치단체 숙원사업의 추진은 지양하는 것이 타당할 것입니다.

<그림8. 시설계획 프로세스 개선방향>

출처 : 저자 작성

  셋째, 민간 정비사업의 사업성 향상과 보조금 위주 재원한계 극복을 위해 민간 정비주체 이외에 지방자치단체 또한 주택도시기금 등 공적 금융지원의 적극적 활용을 고려해 보아야 합니다.

  노후주거지정비 지원사업에서 민간정비 예시사례로 제시하고 있는 자율주택정비사업은 HUG의 신용보강을 통한 기금 융자활용 시 금융비용이 크게 절감되어 사업이 활발하게 추진될 것으로 기대되었으나 기금 활용뿐만 아니라 사업 추진 자체가 미진한 상황입니다. 즉 공적 금융지원으로 인하여 상대적 사업성 개선은 이루어졌으나 민간의 사업추진 의향을 이끌어낼 만큼의 절대적 사업성 개선은 부족했다는 말이겠지요.

  절대적 사업성 확보를 위해서는 정비사업의 수입, 즉 분양가로 표현될 수 있는 유입 인구의 주거서비스에 대한 지불용의액을 제고하여야 하며 이는 해당 지역에 투입될 자본의 총량에 비례할 것입니다.

  따라서 지방자치단체에서도 신축, 인구유입으로 인한 세수증가 등 긍정적 영향을 적극 고려하여 보조금 이외에 기금을 활용한 직접적 시설 투자, 공기업·민간 투자유치 등으로 가용자원을 추가적으로 확보, 지원사업의 효과를 극대화할 필요가 있습니다.

<그림9. 공적 금융지원 목적과 재원한계 극복효과>

출처 : 저자 작성

7. 나가며

  지금까지 노후주거지정비 지원사업은 기존 재생사업과 유사하게 낙후된 지역을 대상으로 보조금을 활용한 SOC 공급, 집수리 사업 추진 등을 통해 기존 주민의 거주환경 개선을 꾀하여 왔으며 현재의 사업구조는 민간 주택정비를 유의미하게 촉발하는 데에는 한계가 존재할 것으로 보입니다.

  이에 대한 개선방안으로 저자는 잠재적 정비여력이 존재하는 지역을 대상으로 한 선별적 지원, 신규 인구유입 및 자력정비를 유도할 수 있는 시설계획 수립, 공적 금융지원을 활용한 사업재원 확대 및 이를 통한 사업효과 극대화 등을 제시하고자 합니다.

  노후주거지정비 지원사업의 추진을 지켜보면서 들었던 저자의 작은 생각이 공공과 민간이 함께 만드는 지속가능한 노후주거지 정비 모델에 대한 발전적 논의에 조금이나마 도움이 되기를 기대하며 글을 마치겠습니다.